推进教育公平的若干政策建议[1]
陈夫义
一、依法促进义务教育均衡发展
2006年修订后的义务教育法和十七大报告都明确提出“促进义务教育均衡发展”，体现了党和国家的意志，必须依法切实予以保障。目前可以从以下方面考虑相应的政策支持：
一是尽快制定义务教育学校资源配置标准，依法引导教育投入，合理配置教育资源。在继续坚持做好“两免一补”等工作的同时，笔者以为目前一项比较紧迫的工作就是制定义务教育学校资源配置标准，确保每一所义务教育学校都能按要求提供公共的统一的基础课程，使每个受教育者达到基本的教育目标，实现义务教育阶段教育结果的平等，这是提高均衡水平的重要条件。义务教育学校资源配置标准包括：教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，同时对学校最大班额要做出限定，对保障教师法定收入水准制定实施细则，对薄弱课程实施的时间表要制定刚性要求，等等。制定相关标准要从实际出发，有关标准一旦出台后要具有较强的约束力，同时要根据时代的发展和财力的增长对有关标准进行适时调整和修订。政府在按有关标准确保本区域所有适龄儿童和少年分享大致均衡的义务教育资源的前提下，还需要设计更加完善的制度安排，以便为流动人口子女和有更高或特殊教育需求的子女提供不低于均衡水平的义务教育。
二是充分利用现有联片协作机制和交互平台，实现资源共享。近年来，为推动资源的共建共享，促进教师的专业成长，我省通过探索，初步形成了“以校为本、区域协作、网络支持”的联片协作机制和交互平台，创建的资源共享、网络教研和远程研修模式受到教育部的肯定和推广。但是，这种有利于促进教育均衡发展的做法尚未成为我省义务教育阶段学校的普遍行为。其原因在于，各地尚未采取强有力的措施加以推进，包括配备相应的上网条件，建立相应的推动机制，提供相应的培训和指导服务等。针对这种情况，建议全省各地采取强有力的措施，尽快在学校、片区和网络等不同层面建立教学研究、教师培训和资源共享机制，通过集体备课、师徒结对、教学观摩、教学论坛、教学专题研究、片区教研、网络研修等形式，促进资源共享和教育均衡发展。在联片协作方面，小学可以中心校为依托，在一个乡镇内的学校之间实现资源共享，尤其是乡镇内学校的教师合理配置、流动，确保乡镇内的每一所学校教育资源的均衡和共同发展，逐渐实现县域均衡；初中可在一个市（县）内划分几个协作片区甚至在全市（县）范围内推动学校教育资源的均衡和共同发展。在网络支持方面，建议以原有三种模式为基础，提升农村远程教育的层次和水平，确保每一所学校师生具备上网的条件，能够方便地通过网络获得校内外的信息资源，不断缩小区域之间、城乡之间和学校之间的信息资源差别，确保偏远地区的学校也能通过网络分享优质教育资源，获得所需的专业支持。进一步加大政府在教育信息资源平台建设方面的投入，并充分利用省教育研究培训院创建的区域教研网和成长博客网等资源平台，为教师的备课与教学、为学生的自主学习、为经验的交流与分享、为教学评价与管理、为专家的引领与释疑等提供便利，最终使因需学习、因材施教变为现实。此外，还可以借助联片协作和网络支持，形成跨区域、跨城乡、跨学校的联手合作、共同成长的“城乡教育共同体”或志趣相投的虚拟“学习型社区”，通过这种新型帮扶关系有效促进义务教育的均衡发展。
三是进一步建立和完善教师交流制度，鼓励教师合理流动。众所周知，师资力量的均衡是义务教育均衡发展中最重要的环节。而实现教师队伍的均衡，必须推进教师交流制度的建立和完善。建议依据义务教育法等相关法律，完善“农村教师工资经费保障机制”，建立在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有的“艰苦贫困地区补助津贴”制度；“均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”，城区教师评职和晋级时，应当具有在农村学校、城市薄弱学校任教的经历；完善“鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作”的制度、“鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教”的制度，以及对农村和贫困地区实行特聘教师岗位制度。
四是进一步强化政府行为，完善督导评估制度。推进义务教育均衡发展，各学校之间在办学条件、师资配备和课程实施等方面必须均衡，而实现这种均衡除了建立相应的保障机制和制度之外，还要定期组织开展督导评估，督促各级政府依法履行“促进义务教育均衡发展”的职责，按义务教育学校资源配置标准配置资源，建立优质教育资源的共享机制，实行校长和教师的交流和轮岗制度，有效规范学校的课程实施行为。
义务教育是整个教育的基础。目前，我省义务教育的整体水平和质量还相当低，还需要通过较长时间的努力，来夯实义务教育的基础，在此基础上，才谈得上实现高水平的义务教育均衡发展。因此，在现阶段，需要向我省各级政府发出明确的信息，在扎实做好九年义务教育均衡发展工作之前，不提倡将“两免一补”的一套做法简单地移植到高中阶段教育，以免各地政府相互攀比，分散有限的财政投入，从而弱化义务教育均衡发展的推进工作，降低义务教育均衡发展的水平，最终延缓整个教育的推进速度和水平。
二、不断完善中、高等学校招生考试制度
政府促进教育公平的重要抓手就是要不断完善中、高等学校招生考试制度，为国民创造一个公平竞争的制度环境。建议在完善中、高等学校招生考试制度方面，我省今后要重点做好以下工作：
1．完善学生综合素质评价制度。考试评价制度改革的方向应该是有利于促进学生综合素质的普遍提高，并通过改革招生制度，使那些综合素质高的个体获得更多的升学和发展机会。鉴于中考和高考采取的纸笔考试难以全面鉴别学生的综合素质，因此，进一步完善在学校层面实施的学生综合素质评价制度应该作为促进教育公平一个重要方面。目前，大中学校对综合素质评价结果普遍重视不够，其原因是评价实施难、取信难、监控难。因此，完善学生综合素质评价制度的重点应该是适度简化评价操作，加强对评价过程的有效监控，对学校实行综合素质评价诚信承诺制、非诚信学校公示制和责任追究制，使任何有“不诚信”念头的人因顾忌可能要付出的沉重代价而不敢轻举妄动。根据我省开展综合实践活动网络建构式评价的经验，充分利用网络建构式评价制度来实施综合素质评价，应该是一条可行的途径，可以较好地解决实施难、取信难、监控难等问题。因此，建议政府加大对有关探索的经费支持力度，以不断完善学生综合素质评价制度。
2．完善中等学校招生考试制度。中等学校招生考试是完成九年义务教育后的一次重要分流，学生去向主要有三个方面，一是进入普通高中学校继续接受基础教育，二是进入中等职业学校接受职业教育，三是进入社会。过去，职业教育发展滞后，升学的主要出路是进入普通高中学校，普通高中招生的数量主要根据招生指标（包括计划外的择校生）来确定。随着职业教育的迅速发展，建议普通高中的招生既要考虑普通高中学校的招生能力，也要考虑学生的学力基础，对达不到学力基础要求的，即使有计划招生指标也不予录取。当达到学力基础要求的报考学生数超过招生指标时，则按招生指标择优录取。这样既保证了普通高中学校的基本水准，也强化了义务教育学校的质量意识和质量管理，不断促进国民素质的整体提升。
3．完善高等学校招生考试制度。为适合不同层次和不同类型高等学校招生的需要，进一步完善高等学校招生考试制度，可以从以下几个方面着手：一是进一步减少全国高校招生统一考试科目（比如只考语文、数学、外语等基本科目，条件成熟时可以取消教育部门组织的统一高考），同时增强高考成绩的等质性和可比性；二是建立权威的省级普通高中学业水平考试制度（这是教育部门要逐步规范和强化的考试）；三是在学校层面做实综合素质评价工作；四是进一步扩大高校的招生自主权，允许部分高校（如重点本科院校和特殊本、专科院校）根据自身特点和实际需要增加个别科目考试和技能测试（包括笔试和面试），条件成熟时也可以由同类高校组织“联考”。
三、推动全民教育，促进“学习型社会”的形成
“全民教育”是联合国教科文组织等国际组织于1990年在泰国召开的世界全民教育大会上提出来的，它以满足每一个人的基本学习需要为主旨。这次会议上通过的《世界全民教育宣言：满足基本学习需要》呼吁：“每一个人——儿童、青年和成人——都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会。基本学习需要包括基本的学习手段（如读、写、口头表达、演算和问题解决）和基本的学习内容（如知识、技能、价值观念和态度）。因此，全民教育公平应是平等、差异和补偿的统一。具体来说，在接受基础教育的学习机会上应面向所有的人（儿童、青年和成人），坚持起点的机会平等，并建立一定的机制，把这种平等不断推向更高水平。在受教育过程中坚持差别对待原则，为不同的人群提供不同内容与形式的教育。对由于处于不利地位而丧失受教育机会或权利的人群（如女童、妇女以及社会地位低下人口）进行补偿教育，在终身教育的意义上，谋求实现“学业成就成功的机会平等”和“教育结果平等”[2]。在推进全民教育、促进“学习型社会”的形成方面，眼下至少有两个方面可以做出一些试点探索和努力，取得经验后加以推广：一是凡是社区有学校的地方，可以进一步扩大学校的功能，不仅将其发展成为社区教育培训的中心，而且不断扩大其在科技、文化等方面的传播功能，逐步将其培育成为综合性的社区教育科技文化中心，担当起实施全民教育的任务。而社区没有学校的，则以原有夜校或文化站为基础，拓展建设类似综合性的中心来履行全民教育的职能，满足民众日益增长的教育和文化需求。二是充分发挥网络在全民教育和科技文化传播中的作用，利用网络为不同的人群提供所需的学习内容和形式，并引导民众逐步形成利用网络获得补偿教育和所需科技文化知识的习惯。